ГОНКИ ПО ВЕРТИКАЛИ | Институт представителей президента придуман не Путиным…
СЕНАТОР - SENATOR
журнал СЕНАТОР - Journal SENATOR

 

         От редактора
         НОВАЯ РОССИЯ
         ФЕДЕРАЛИЗМ
         ИНТЕГРАЦИЯ
         ПОРТРЕТ СЕНАТОРА
         РЕГИОНЫ РОССИИ
         СТОЛЬНЫЙ ГРАД
         КАЛЕЙДОСКОП
 

 

 

 
  

 
А вы у нас были?..
 
Счётчик тиц pr
 Subscribe

РОССИЯ СИЛЬНА ПРОВИНЦИЕЙ!

ГОНКИ ПО ВЕРТИКАЛИ
SENATOR - СЕНАТОР - SENAT


 

ЛИДИЯ АНДРУСЕНКО

Лидия АндрусенкоОпасения, что семь федеральных округов в нарушение Конституции коренным образом изменят прежнее территориально-административное деление государства, пока лишены оснований. Так было в России 89 субъектов федерации, так и осталось, как избирали губернаторов, так и будут их избирать. Ни один пункт указа «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральных округах» юридически не противоречит Основному закону страны. Президент имеет полное право трансформировать свою систему власти, если при этом он не нарушает закон. По данным социологов, более 60 процентов населения России поддержали решение Путина о создании семи федеральных округов, одобрив шаги президента по укреплению центральной власти за счет региональной. Одобрили его и главы субъектов федерации, «не заметив», что эта инициатива не только радикально меняет отношения между центром и регионами в сторону жесткого подчинения всех исполнительных органов власти Кремлю, но и максимально снижает роль самих губернаторов, ставя их в абсолютную зависимость от наместников Путина.

 

Возможно, теоретически именно такое решение президента является оптимальным для скорейшего проведения либеральных экономических реформ в стране: тотальный контроль, установление единых правил игры, строгая подотчетность и персональная, вплоть до уголовной, ответственность. Но в государстве, где еще не развиты гражданские институты, где еще не существует определенной системы сдержек и противовесов президентскому режиму, эта модель «управляемой демократии» может легко переродиться в самый настоящий авторитаризм.

Институт представителей президента придуман не Путиным. Он был создан Борисом Ельциным в 1991 году, поскольку руководитель государства, даже обладая правом самому назначать глав администраций, фактически не мог сместить с руководящих постов в регионах старую номенклатуру, которая сопротивлялась курсу демократических реформ. Правда, «комиссары» ельцинского призыва не были наделены теми полномочиями, которые дал сегодня своим представителям Владимир Путин. К тому же по духу они были демократами-реформаторами, но отнюдь не управленцами. Они могли только наблюдать за деятельностью «опытных хозяйственников» и своевременно докладывать наверх о «случаях саботажа реформ» и «прокоммунистической деятельности» местной администрации. Конфликты региональных лидеров с президентскими наместниками проходили почти повсеместно, и если поначалу «комиссары» и выигрывали, то потом это положение стало меняться.

Выборность глав администраций привела к тому, что в отличие от представителей президента губернаторы стали обладать большей легитимностью власти и поэтому могли «на законных основаниях» игнорировать и комиссарский корпус, и саму президентскую вертикаль. Но первый президент России уже мало заботился о реформах, его больше волновали собственная власть, которую постоянно грозил «урезать» оппозиционный Кремлю хасбулатовский парламент, и предстоящие выборы. Для борьбы с «непослушными» губернаторами у Ельцина не было ни сил, ни средств и оставалось только одно: идти на любой компромисс с региональной элитой, обеспечив тем самым поддержку Кремля со стороны настоящих хозяев территорий, а не рвущихся к власти «нардепов», и тем самым создать видимость устойчивости федеральной власти.

И таким компромиссом стал принцип формирования Совета Федерации: главы администраций и законодательных собраний регионов автоматически, просто по должности становились «сенаторами», замыкая на себе некоторые важнейшие государственные функции, контролируя правительство и президента и фактически выступая в роли политического буфера между парламентом и Кремлем, проявляя при этом явную лояльность к последнему. Однако сила Совета Федерации проявлялась отнюдь не за счет конституционных полномочий этого органа власти, а за счет личного авторитета самих региональных лидеров, составляющих половину верхней палаты Федерального Собрания. Ведь известно, что, во-первых, многие губернаторы пользуются абсолютным доверием населения в своих регионах, а во-вторых, могут серьезно влиять на депутатов. По крайней мере, так было до недавнего времени, и Кремль должен быть благодарен Совету Федерации за то, что тот заблокировал прохождение антирыночного земельного кодекса, запрещающего куплю-продажу земли, и помог Кремлю провалить инициированный Думой импичмент президенту.

Но в силу механизма своего формирования старый Совет Федерации представлял собой не столько нормально действующей верхней палаты Федерального Собрания, сколько «клуб хозяйственников», давно превратившийся в «клуб региональных политиков», претендовавший на безграничное расширение своих властных полномочий. Это подчеркнул в своем послании Федеральному Собранию и президент Владимир Путин: «Быть одновременно и главой исполнительной власти, и законодателем – ситуация противоестественная». Не секрет, что потребность в федеральных дотациях зачастую заставляет губернаторов быть лоббистами, делающими ставку на те силы, которые заинтересованы в инфляционном финансировании неэффективных отраслей и производств. Некоторые аналитики считают, что именно поэтому верхняя палата парламента вряд ли может считаться надежной базой для поддержки радикальных рыночных реформ.

Что касается политического влияния Совета Федерации, то большинство «сенаторов», быстро осознав себя единым правящим кланом, активно включились в политическую борьбу не только на региональном, но и на федеральном уровне. Показателен в этом смысле пример мэра Москвы Юрия Лужкова, который выступил в качестве «законодателя моды» сначала на «крепкого хозяйственника» (то есть человека, который имеет серьезный политический вес, но при этом демонстративно не вмешивается в политику), а потом «сенатора» – публичного политика», возглавившего общественно-политическое движение «Отечество – вся Россия», как очередную «партию власти». Впрочем, процесс перерождения «крепких хозяйственников» в «публичных политиков» – явление вполне закономерное. Членство в Совете Федерации дало региональным руководителям парламентскую неприкосновенность, что сделало фактически невозможным их досрочное отстранение от должности или увольнение, а также многократно увеличило их влияние на решение важнейших общегосударственных дел. Можно с разной степенью сарказма называть глав субъектов федерации «региональными баронами», но при этом нельзя не признать, что без согласия «сенаторов» деятельность федеральной власти была бы обречена на провал.

Наступление региональных лидеров на федеральную власть произошло не по воле одной из сторон, а по обоюдному согласию. Объективно к этому подталкивали сами обстоятельства, когда Кремль, добровольно сложив с себя полномочия «сильной руки», управляющей всеми без исключения процессами внутри государства, решил передать часть функций на места. Однако очень скоро центр фактически потерял контроль не только за деятельностью губернаторов, но и за органами федеральных структур на территории субъектов федерации. Даже суды, прокуратура и силовые ведомства оказались полностью зависимыми от руководителей того или иного региона. Присутствие центра, как стержня федеральной власти, стало сугубо формальным, позволяющим регионам жить по своим законам, не оглядываясь на Кремль. Нарушения Конституции России и федеральных законов стало скорее правилом, чем исключением, поскольку на каждой территории страны стали действовать свои законодательные нормы. Это, конечно, не устраивало Центр, но прежняя президентская власть была настолько слабой, что говорить о переделегировании, пересмотре властных полномочий было практически бесполезно. Борис Ельцин, как глава государства, находился в полной зависимости от региональных лидеров и олигархов, которые диктовали ему свои условия. Вполне очевидно, что с приходом в Кремль нового руководителя государства власть рано или поздно должна была приступить к конкретным мероприятиям, ограничивающим региональную вольницу.

В отличие от политических наместников «ельцинского призыва», путинские «комиссары» должны не только выполнять надзорные и контрольные функции за исполнением в регионах Конституции России, федеральных законов и указов президента. Одновременно они призваны подбирать и расставлять кадры в территориальные управления федеральных органов власти, информировать президента по вопросам национальной безопасности. Федеральные структуры, подконтрольные губернаторам, выводятся из-под их подчинения, что дает возможность Центру вернуть себе рычаги управления государством. Полпреды становятся не только посредниками между центром и регионами, но реально действующим звеном власти.

И все же назначение президентских полпредов в новые округа вызвало легкую панику. Многих смутило то обстоятельство, что из семи наместников только двое не носят погон. Всех семерых тут же окрестили «генерал-губернаторами» и задались вполне резонным вопросом: а способны ли «силовики» обеспечить продвижение либеральных экономических реформ и торжество демократии? Почему границы новых федеральных округов почти полностью совпадают с военными округами внутренних войск? Не было ли это кадровое назначение простой благодарностью президента тем людям, перед которыми он чувствует себя в чем-то обязанным? Ведь нельзя забывать, что Виктор Черкесов и Георгий Полтавченко, например, не только питерцы, но и чекисты. Виктор Казанцев – боевой генерал, благодаря действиям которого военная операция в Чечне «подарила» Путину победу на президентских выборах. ...Еще один генерал, который тоже воевал в Чечне, – Константин Пуликовский руководил предвыборным штабом Путина в Краснодарским крае, где впервые не победил Геннадий Зюганов. Петр Латышев – бывший заместитель министра внутренних дел, по слухам, имеет серьезный компромат на питерского губернатора Владимира Яковлева, с которым у Путина, как известно, «особые отношения». Ну, а Сергей Кириенко так активно поддерживал Путина на выборах, что не только сам легко стал депутатом Госдумы, но и провел в парламент солидное число правых либералов.

Что из этого следует? А ровным счетом ничего. Любой человек, окажись на месте Владимира Путина, набирал бы в свою «пожарную команду» только хорошо проверенных, преданных людей – профессионалов. К тому же полпредам президента вовсе не нужно быть экономистами или влиятельными политиками, поскольку их основные функции – надзор и контроль за соблюдением единых правил игры на федеральном правовом поле. Однако явная привязка новых территорий к военным округам, конечно, настораживает. Возможно, это не только дополнительная «подстраховка», но и некий сигнал, поданный президентом региональным лидерам о том, что в случае их явного неповиновения силовые меры вовсе не исключены. Весьма актуально в этом отношении опасение, высказанное председателем Конституционного Суда России Маратом Баглаем. Предупредив, что «никакая целесообразность не должна определять жизнь закона, и главная опасность для прав и свобод человека исходит от исполнительной власти». В своем интервью журналу «Сенатор» Баглай заявил, что общество не случайно уделяет столь пристальное внимание «человеку с ружьем» – «все мы заинтересованы, чтобы у нас было сильное государство и эффективные силовые министерства, однако нужно постоянно контролировать эти органы».

Между тем путинские чиновники и главы администраций субъектов федерации находятся в разных категориях легитимности – одни назначены указом, другие избраны народом. Понимая это, президент усиливает вертикаль власти исключительно «силовиками». После назначения полпредов в семи федеральных округах стали формироваться свои территориальные органы юстиции, поскольку Владимир Путин поставил перед Минюстом задачу «сформировать единое правовое пространство». А по словам министра Юрии Чайки, «у Минюста сегодня нет рычагов влияния на местное законодательство, хотя каждый пятый нормативный акт регионов принят в нарушение российской Конституции и федеральных законов». Потом по распоряжению директора Федеральной службы налоговой полиции Вячеслава Солтаганова в округах были созданы семь управлений налоговой полиции и управления по разработке межрегиональных налоговых экономических преступлений. Не остался в стороне и генеральный прокурор Владимир Устинов, который принял решение о создании семи окружных прокуратур. Наконец, 31 июля президент издал указ об окружных структурах МВД. Причем руководителей этих подразделений и их заместителей, которые возглавляют органы предварительного следствия, назначает на должность и освобождает от должности сам президент. В этом году на окружные подразделения МВД правительство выделяет 60 миллионов рублей, а затем их финансирование будет оформляться специальной строкой бюджета. Примечательно, что контроль за исполнением своего указа Владимир Путин возложил на секретаря Совета Безопасности Сергея Иванова, подчеркнув тем самым, что усиление роли милиции – задача государственная. А если учесть, что в Кремле сегодня вынашиваются планы создания в федеральных округах крупных медиа-структур, обслуживающих деятельность полпредов президента, а сами полпреды уже начали создавать некое подобие окружных правительств, то вполне можно предположить, что семь федеральных округов – это прообраз нового государственного устройства России.

Как утверждает депутат Госдумы Владимир Лысенко, реформа, аналогичная нынешней, с введением «кустового принципа» работы представителей главы государства по укрупненным округам, была подготовлена в свое время Анатолием Чубайсом, бывшим тогда главой президентской администрации. Но, по словам Лысенко, Борис Ельцин так и не решился на проведение этой реформы. Известно также, что Евгений Примаков, став председателем правительства, тоже не раз заявлял о необходимости принять меры по укреплению вертикали государственной власти, восстановив институт полномочных представителей президента, как структуры «федерального вмешательства» в деятельность региональных властей. Правда, Примаков во главу угла ставил не президента, а премьер-министра. Именно по представлению премьера глава государства своим указом мог бы отстранять от должности глав субъектов федерации, которые нарушили Конституцию России и федеральное законодательство. Подобные меры по укреплению вертикали государственной власти Евгений Максимович предлагал четко прописать в Основном законе страны. Кроме этого, бывший премьер-министр выступал за упрощение процедуры импичмента президента, за введение поста вице-президента и изменение статуса Совета Федерации – превращение его в выборную палату, представляющую народ, регион, а не органы власти субъектов федерации.

Вполне понятно, что перестройка власти, которую сегодня проводит Владимир Путин, нужна не только нынешнему президенту, но и любому главе государства, заинтересованному в том, чтобы Россия, наконец, стала нормальной страной с рыночной экономикой, где на всей без исключения территории действуют единые федеральные нормы. Однако при Ельцине любая попытка реформирования властных структур была обречена на провал: во-первых, потому что президент не имел серьезной политической опоры в парламенте, и во-вторых – заигрывая с региональными элитами, он фактически опирался на региональную номенклатуру, которая, преследуя свои личные интересы, диктовала ему свои условия. Наконец, в-третьих, он не только не пресекал, но и всячески поощрял роль кланов, борющихся между собой за влияние на президента.

А у Путина, в отличие от его предшественника, сегодня есть реальная база для проведения перестройки по всем направлениям. Ее основу составляют даже не «силовики», на которых он делает очевидную ставку, а огромный кредит доверия лично ему со стороны общества. Кроме того, президент имеет серьезную политическую опору в парламенте. Путин начинает и выигрывает сегодня самые сложные партии.

Ярким примером тому служит затянувшийся, но все же благополучно разрешившийся конфликт двух палат Федерального Собрания по поводу закона о новых принципах формирования Совета Федерации. 26 июля прошлого года сенаторы подавляющим большинством (119 голосов «за» и 18 «против») проголосовали за свою добровольную отставку в качестве федеральных законодателей. Впрочем, драматические события, предшествовавшие этому, – отклонение верхней палатой президентских законопроектов, безрезультатная работа согласительной комиссии и масса обид и претензий, высказанных сенаторами и Кремлю, и своим коллегам по парламенту, говорили о том, что губернаторы не хотят смириться со своей участью.

Президент не случайно использовал Государственную думу в качестве своего главного оружия в этом сражении. Во-первых, таким образом, он действовал строго в рамках Конституции, делая вид, что сам он не вмешивается в процесс выяснения отношений, оставаясь «над схваткой». Во-вторых, понижая статус верхней палаты парламента, он дал понять депутатам, что их роль во власти значительно повышается, им следует и дальше дружить с Кремлем. В-третьих, ограничивая права губернаторов на участие в федеральной политике, Путин как бы возвращает их «с небес на землю», намекая, что у нынешнего режима вполне достаточно сил и средств, чтобы руководить государством, а главам регионов давно пора заняться своими непосредственными функциями – «земными делами», поскольку они входят в структуру не законодательной, а исполнительной власти. В своем первом послании Федеральному Собранию президент довольно четко определил границы федеральной, региональной и муниципальной власти, заявив, что у каждой из них свои определенные задачи, но есть одна строгая подчиненность – перед законом.

Однако «сенаторы» вынуждены были принять условия, выдвинутые президентом еще и потому, что в отличие от своих коллег из Госдумы, которые зачастую действуют, исходя из принципа «политической целесообразности», они действительно мыслят по государственному. Прекрасно понимая, что сегодня России не нужны конфронтационные демарши, они сознательно пошли на уступки, хотя и надеялись, что Кремль это оценит. Судя по всему, президент оценил и подписал указ о создании Госсовета, как нового органа власти, в который вошли все главы субъектов федерации.

Впрочем, здесь есть одна «маленькая хитрость». Серьезной проблемой власти может стать то обстоятельство, что в отличие от Совета Федерации, Госсовет – орган пока не конституционный. Но возможно, Кремль хотел бы сделать так, чтобы члены Госсовета выполняли роль «особо приближенных лиц», с которыми президент мог время от времени просто советоваться по тем или иным вопросам, но их мнения не оказывали бы серьезного влияния на решения, принимаемые властью. Такой институт «региональных советников» даже в лице самых влиятельных представителей субъектов федерации не только не нужен, но и крайне вреден, поскольку если среди равных есть те, кто «равнее других», говорить о федеральных принципах власти вряд ли придется. Рано или поздно такой скрытый сепаратизм может приобрести вполне реальные очертания. Значит, во-первых, Госсовет должен стать структурой, где присутствуют все без исключения представители субъектов федерации, а во-вторых, его функции должны быть четко обозначены и закреплены в Конституции. По логике, этот орган должен стать неким «противовесом» президентской власти и тем самым «буфером» между Кремлем и парламентом, каким и был раньше Совет Федерации. Но что мы в таком случае будем иметь, как не разрастание властных структур и чиновничьего аппарата на федеральном уровне? И кто, в таком случае, выиграл ту самую битву на «законодательном уровне» вокруг нового принципа формирования верхней палаты парламента? Очевидно, что победа за губернаторами. А в Совете Федерации будут сидеть их представители, которых они могут отзывать по своему усмотрению и назначать новых. Значит, они, как прежде (раз в два месяца), будут по-прежнему приезжать в Москву, чтобы решать важные государственные дела. Вряд ли стоит надеяться на то, что бывшие «сенаторы» согласятся с совещательной и неконституционной ролью Госсовета. Декоративность этого органа власти их не устроит. И тогда единственное, что остается – это «новый принцип формирования парламента». Однопалатного. Сейчас осталось меньше года до того момента, когда Совет Федерации в нынешнем его составе прекратит свое существование.

Однако есть и другой путь формирования Госсовета, как серьезного органа власти. Смысл его заключается в простой формуле «не разбрасываться опытными кадрами». В состав Госсовета могли бы войти бывшие руководители регионов, которые пользуются безусловным авторитетом и политическим влиянием, но по закону (два срока) они уже не могут выдвигаться на пост глав администраций. Кроме них в Госсовете могли бы заседать авторитетные политики из числа депутатов Госдумы, у которых за плечами тоже немалый хозяйственный и государственный опыт. В таком случае Госсовет мог бы стать конституционным органом и взять на себя те функции, которые прежде относились к компетенции Совета Федерации.

Возможно, Владимир Путин – это и есть та самая «третья сила», приход к власти которой прогнозировали многие аналитики еще в период расцвета радикально-либеральной идеологии в самом начале 90-х годов. Унитаризм и полицейский режим, составлявший основу «советской империи», не мог в одночасье испариться, добровольно уступив место федерализму и демократии, тем более, что и федерализм, и демократия в российском исполнении принимали порой весьма уродливые формы.

Существующие ныне федеративные отношения поначалу были искусственно навязаны обществу правящей элитой. Напомним, что в советское время государство пошло на политические уступки «национальным окраинам», введя институт национально-территориальных автономий. В результате получилась так называемая «матрешечная» федерация, где существуют национально-государственные образования, национально-территориальные и административно-территориальные. Республики стали превращаться в «суверенные государства», обладающие всеми атрибутами самостоятельных государственных образований. За ними потянулись и другие административные единицы. На губернаторских выборах самый выигрышный лозунг кандидатов – местный патриотизм и защита региональных интересов. Постепенно укоренившийся «анклавный» тип сознания привел к ревниво-недоброжелательному отношению не только к Москве, как к центру, который «все забирает себе и мешает жить России», но и к другим территориям. Государство действительно начинало напоминать ветхое лоскутное одеяло из удельных княжеств, где действуют свои законы, отличные от общефедеральных норм. Но вся беда в том, что и «матрешечная» структура, и суверенизация, замешанная главным образом на самолюбии региональных элит, стали политическим фактом, с которым теперь необходимо считаться, поскольку это закреплено в Конституции. И хотя далеко не все субъекты федерации обладают чертами государственных образований, в Основном законе государства провозглашается равенство их всех.

Сегодня Российская Федерация называется «договорной» федерацией, поскольку центр подписал с большинством регионов договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и органами власти субъектов. Но если так, то мы имеем дело с государством, субъекты которого вовсе не обязаны подчинять свои законодательные акты общефедеральным законам, они лишь передают некоторые свои права центру на договорной основе. Правда, субъекты федерации не могут вступать в прямые отношения с другими государствами. Федеративное государство действует по принципу разделения властей и законодательства субъектов федерации и центра. Это и есть принцип «разграничения полномочий», зафиксированный в Конституции РФ. Так, какая же у нас все-таки федерация: договорная, или конституционно договорная или национально-центристская, поскольку в Конституции все же записано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ»? Или это вовсе не федерация, а конфедерация, которая, в конце концов, развалится или трансформируется в федерацию? Ответив на эти весьма непростые вопросы, мы сможем ответить и на главный вопрос: какое государство пытается построить новая президентская власть?

Пугать общество грядущей диктатурой и «российским Пиночетом» стало сегодня некой национальной забавой, которая не только щекочет нервы, но и дает повод многим политикам покрасоваться на информационной сцене в качестве очередной Кассандры. Но как бы критично ни относиться к инициативам Кремля, нельзя не признать, что попытка президента восстановить властную вертикаль во многом оправдана. Вся система, доставшаяся ему от Ельцина, уродлива и неэффективна. Это перевернутая пирамида, которая в любой момент могла рухнуть, похоронив под собой всю Россию. Но тем более важно, чтобы власть сегодня действовала крайне осмотрительно и осторожно, не увлекаясь радикализмом и сиюминутными победами, которые на самом деле могут обернуться очевидным поражением. Главное условие, которое сегодня необходимо выдвинуть президенту, помогая ему реформировать неэффективную систему, – это открытость власти и гражданский контроль со стороны общества. И если первый принцип пока соблюдается (Путин всячески старается обосновать насущную необходимость проводимых им мер), то, к сожалению, ни о каком гражданском контроле говорить пока не приходится.

«У президента не должно быть семьи, его семья – это народ России, – заявил как-то депутат Госдумы Станислав Говорухин. – Президент просто обязан стать «отцом нации» и делать только то, что нравится народу». Эти слова известного кинорежиссера и политика можно было бы оставить на его совести, если бы эту точку зрения не разделяло большинство россиян. Между тем формула «народ всегда прав» очень опасна для России, особенно в период серьезных перемен. Все это мы давно «уже проходили» и знаем, что от имени народа, а зачастую и по его требованию режим может легко переродиться в диктатуру. Одобряя самые крутые меры по наведению порядка, мы творим из главы государства очередного кумира, и даже не замечаем, как совершаем опасный поворот в самое страшное прошлое своей страны. Но в Библии сказано: «Не сотвори себе кумира!»


® Федеральный журнал «СЕНАТОР», свидетельство №014633 Комитета РФ по печати (1996).
Учредители: ЗАО «Издательство «ИНТЕРПРЕССА» (г. Москва); Администрация Тюменской области.
Тираж – 20 000 экз., объем – 200 полос. Полиграфия: ScanWeb (Finland).
Телефон редакции: +7 (495) 764-49-43. E-mail: senatmedia@yahoo.com
.


В с е   п р а в а   з а щ и щ е н ы   и   о х р а н я ю т с я   з а к о н о м   РФ – © 1996-2016.
Мнение авторов необязательно совпадает с мнением редакции. Перепечатка материалов и их использование в любой
форме обязательно с разрешения редакции со ссылкой на Федеральный журнал «СЕНАТОР» ИД «ИНТЕРПРЕССА».
Редакция не отвечает на письма и не вступает в переписку.