КОНФЛИКТЫ В ЗАКОНЕ | В России существовали свои формы местного самоуправления
СЕНАТОР - SENATOR
журнал СЕНАТОР - Journal SENATOR

 

         От редактора
         НОВАЯ РОССИЯ
         ФЕДЕРАЛИЗМ
         ИНТЕГРАЦИЯ
         ПОРТРЕТ СЕНАТОРА
         РЕГИОНЫ РОССИИ
         СТОЛЬНЫЙ ГРАД
         КАЛЕЙДОСКОП
 

 

 

 
  

 
А вы у нас были?..
 
Счётчик тиц pr
 Subscribe

РОССИЯ СИЛЬНА ПРОВИНЦИЕЙ!

КОНФЛИКТЫ В... ЗАКОНЕ
SENATOR - СЕНАТОР - SENAT


 

ИРИНА МАЧУЛЬСКАЯ

Ирина МачульскаяВ Отечественной истории существовали свои формы местного самоуправления: Новгородское Вече, Общинное самоуправление, Сельское самоуправление времен Екатерины II, Дворянское самоуправление, Земское движение, Городское самоуправление конца XIX – начала XX веков, Государственное самоуправление советского периода. Все эти формы были инициированы снизу конкретными социальными слоями населения. Их появление стало закономерным результатом осознания определенными группами людей своих интересов, потребностей в системе государственного устройства в конкретный исторический период. В этом случае САМОУПРАВЛЕНИЕ выступало как способ защиты реализации этих интересов.


 

Практически та же закономерность наблюдается и в развитии самоуправления за рубежом. Если внимательно проанализировать американскую, английскую, немецкую, шведскую, французскую, японскую и другие зарубежные модели местного самоуправления, то несложно выделить главную их особенность: каждая система самоуправления базируется, прежде всего, на национальных традициях и обычаях, отражает географическое, политическое, экономическое, социальное развитие этих государств.
В нашей же стране совершенно произвольно, не опираясь на исторический опыт, на преемственность власти, политики решили установить новую систему государственного устройства и управления. Но самоуправление, как таковое, создать невозможно. Оно может только возникнуть по инициативе населения. Обязательно нужна потребность в самоуправлении самого гражданина. Если ее нет, нет и самоуправления. Никто не убедит меня в том, что для нашего народа единственная форма продвижения реформ – это принуждение к их исполнению. История показывает как раз обратное: в России практически все нововведения, шедшие «сверху» и не отвечавшие интересам населения или не понятые им, встречали открытое или скрытое сопротивление, деформировались до неузнаваемости и с треском проваливались.
В зарубежных странах, имеющих вековой опыт демократического развития, преобразования идут постепенно, эволюционно, без надрывов и шараханий из стороны в сторону, медленно и безболезненно для людей отсекаются все неверные, тупиковые пути и намечаются новые. У нас же принцип «лес рубят – щепки летят» проявляется во всем, в том числе и в реформе государственного устройства. Тяготение к революционным, кардинальным изменениям уклада жизни стало чуть ли не чертой национального характера.
Яркий пример тому – новая система местной власти, которую в одночасье, без переходного периода, ввел федеральный закон о местном самоуправлении.
От чисто «российской» модели самоуправления в нем остался только один элемент сход (собрание) граждан. Зато схемы образования выборных органов местного самоуправления в законе уж очень прозрачно напоминают американские модели: «сильный мэр – слабый совет», «совет-менеджер».
Собрав с миру по нитке обрывки успешно действующих у себя на родине, но не адаптированных к российским условиям моделей самоуправления, авторы закона внесли еще большую сумятицу в умы «правоприменителей» и обычных граждан, которые до сих пор так и не могут разобраться, что же такое самоуправление в «российском варианте».
А происходит это еще и потому, что во всем мире самоуправление так жестко не отделяется от государства, как это сделано в российской Конституции 1993 года. Оно является низовым уровнем власти с определенной степенью автономии, самостоятельности в выполнении довольно ограниченного круга полномочий. В цивилизованных и развитых обществах, к идеалу которых мы стремимся, существуют многочисленные и разнообразные государственные правовые и экономические рычаги контроля за деятельностью местной власти по всему объему полномочий, а не только по переданным государственным. Поэтому соединение чуждых нашей системе управления элементов с национально-традиционными закономерно приводит к концептуальному конфликту.
То, что сегодня обычно называют органами местного самоуправления*, в большинстве случаев есть слегка подновленные, подгримированные под самоуправление местные органы государственной власти или структуры так называемого «территориального общественного самоуправлени», как в Москве или Санкт-Петербурге. Произошла только смена вывески. Не более. Там, где собирается собственными силами только 20-30 или даже 50% потребности местного бюджета, там, где нет муниципальной собственности и своих источников дохода, ни о каком местном самоуправлении речи быть не может. В этой ситуации главы местного самоуправления настолько зависимы от государственной власти, что все лозунги о самостоятельности, независимости и автономии – фикция и пустая формальность.
Местное самоуправление вводилось в новой России потому, что мировая практика показала: реальное самоуправление – самая дешевая форма власти. Применительно к нашим условиям это выглядит так: органы местного самоуправления должны искать дополнительные резервы и источники пополнения местного бюджета, иначе выполнить все те функции, которые на них возложены, просто невозможно. Предполагалось, что и население для своих нужд поделится частью своих доходов. Но в нищей стране нищим гражданам поделиться просто нечем. Поэтому и здесь надежды не оправдались.
Второй причиной введения местного самоуправления в том виде, в котором оно закреплено в федеральном законе о местном самоуправлении, была необходимость вхождения в Совет Европы. Нужно было показать всему миру, что мы воспринимаем традиции европейского демократического сообщества, закрепляем его принципы в национальном законодательстве и даже идем дальше, отграничивая местное самоуправление от системы органов государственной власти, давая ему полную свободу и самостоятельность. Даже видавшие виды советники по вопросам муниципального права и эмиссары ЕС удивлялись: «Закон вы приняли хороший, но как вы собираетесь его выполнять?»**
Попутно, как бы невзначай, с принятием нового закона о местном самоуправлении сводились на нет широко распространенные в то время (1993-1995 гг.) конфликтные ситуации между органами государственной власти субъектов Федерации и федеральным Центром. Нужно было снять напряженность и перевести стрелку недовольства губернаторов действиями федеральных властей на «свои» органы местного самоуправления, для чего понадобилось в федеральном законе заложить конфликт компетенции между региональными и местными властями. Отсюда – введение чрезмерных полномочий федеральных органов власти по отношению к органам местного самоуправления, минуя региональные власти, расширение объема предметов ведения местного самоуправления независимо от вида муниципального образования (сельского или городского) и его реальных возможностей, установление уровневого принципа образования территорий самоуправления взамен предусмотренного Конституцией территориального, введение положения о праве создания муниципального образования независимо от численности населения и других условий (наличия доходных источников, муниципальной собственности, мнения населения и т.д.).
В федеральном законе о местном самоуправлении изначально заложены противоречивые нормы, которые вызвали закономерную конфликтную ситуацию на уровнях: органы государственной власти субъектов Федерации – органы местного самоуправления; губернатор – мэр; губернатор – главы местного самоуправления; глава местного самоуправления – представительный орган местного самоуправления; органы местного самоуправления основного муниципального образования и органы самоуправления входящих в него муниципальных образований; органы местного самоуправления и население. Подробней остановимся на первых трех.
Обязательность и объемность вопросов местного значения, не обеспеченных материальными ресурсами, в федеральном законе о местном самоуправлении, с одной стороны, и практическое отстранение органов самоуправления от тех дел, которыми занимались ранее местные органы государственной власти, – с другой, породили множество споров о границах этих полномочий, их взаимопроникновении и взаимовлиянии с государственными; о целесообразности управления территориями теми или иными органами власти, о формах взаимоотношений между ними в каждом конкретном случае, будь то социальная сфера, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, комплексное социально-экономическое развитие территории или формирование местного бюджета.
Проблема обостряется еще и потому, что вопросы местного значения одновременно остались в сфере деятельности и правового регулирования государственных органов, притом не только региональных, но и федеральных.
В то же время в федеральном законе о местном самоуправлении не раскрыты механизмы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи в муниципальную собственность госсобственности, основы и формы контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, виды и условия наступления ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством, положения о минимальных государственных стандартах и обеспечении минимальных местных бюджетов. В нем отсутствуют четко прописанные механизмы взаимодействия между федеральными, региональными и местными властями по всем вопросам местного самоуправления.
Причем перечисленные проблемы стоят практически перед всеми субъектами Федерации. Проявив законопослушание и предприняв попытку создания на своей территории такой модели местного самоуправления, которую устанавливает федеральный закон, они быстро разочаровались. Оказалось, что у региональных органов государственной власти практически нет никаких легитимных рычагов влияния на «суверенные», «независимые» самоуправляющиеся территории и на их всенародно избранных лидеров. И дело здесь не в мелочной государственной опеке, как пытаются утверждать некоторые ярые сторонники официальной модели самоуправления, а в том, что превратно понятая некоторыми «муниципалами» самостоятельность иногда перерастает во вседозволенность, самоуправство, местничество, приводит к многочисленным нарушениям действующего законодательства, а главное – употребляется не на пользу, а во вред людям. Реально же противостоять всему этому нелегко. Статья 49 Закона « Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством» прописана так хитро, запутанно и заумно, что воспользоваться ею очень сложно. Ни один судья до сих пор так и не понимает, какое заключение о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и действующему законодательству он должен давать, если суды принимают только решения, постановления и определения?
Бывают случаи, когда избранный населением глава местного самоуправления отправляется в непрекращающийся несколько лет запой или превращает муниципальное образование в свою личную фирму по зарабатыванию денег, а формальных юридических оснований для его освобождения от должности нет, так как процедура отзыва не обязательно может быть предусмотрена уставом муниципального образования. Нет возможности и препятствовать праву на создание муниципального образования, когда районный город фактически бросает на произвол судьбы свои сельские населенные пункты и объявляет себя самостоятельным муниципальным образованием, или из муниципального образования выделяется поселок, на территории которого расположено крупное «бюджетообразующее» предприятие. А ведь это есть не что иное, как осуществление прав одними гражданами за счет других. Ведь и инфраструктуру районного города, и крупное предприятие строили не только жители этого города или поселка, но и вся округа, они тоже вложили свой труд в надежде, что это делается и для их блага. Следовательно, всеобъемлюще воспринимаемое право на местное самоуправление, в том числе, как и право создания новых муниципальных образований, путем выделения, преобразования, реорганизации нарушает часть 3 статьи 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
И таких примеров можно привести множество. С другой стороны, на органы местного самоуправления государство «сбросило» самые финансово емкие сферы общественной жизни: социальные вопросы, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру, спорт.... Как их обеспечивать при отсутствии средств?
Кроме того, органы местного самоуправления продолжают наделяться государственными полномочиями без соответствующего финансирования не только в соответствии с законами, но и с подзаконными актами.
Перекладывая на плечи еще неокрепшей местной власти всю тяжесть по управлению своей территорией, государственная власть снимает с себя ответственность за происходящее на местах. Этим она еще больше дискредитирует местное самоуправление в глазах населения. А это очень плохо. Да, я считаю, что концепция местного самоуправления должна быть пересмотрена. Да, я согласна с тем, что нужно многое менять в правовых основах местного самоуправления. Но «передергивать» саму идею местного самоуправления считаю недопустимым.
Особое место во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления занимают конфликты между губернаторами и мэрами. В основном они разворачиваются в экономической сфере и обусловлены прежде всего несовершенством существующей системы межбюджетных отношений. Законодательно устанавливается децентрализованная, федеративная система управления, разделенная по уровням бюджетов – федерального, регионального, местного, а на практике действует централизованная система, когда все налоги сначала собираются в федеральном центре, а потом в виде трансфертов и субсидий, значительно «облегченных» по пути следования, возвращаются в субъекты Федерации. Из-за систематических финансовых и экономических кризисов в нашей стране ежегодно меняются правила игры: вводятся новые налоги, отменяются старые или меняются их пропорции, отчисляемые в субъекты Федерации (как правило, в сторону уменьшения). Те, в свою очередь, чтобы залатать дыры в социальной сфере, агро- и военно-промышленном комплексе, выплатить пособия льготным категориям граждан, вынуждены обирать города-доноры. Это неминуемо ведет к конфликтам между региональными и местными властями, выяснению отношений, разделу ответственности и сфер влияния на экономику.
При существующей в России федеральной правовой базе и практике межбюджетных отношений конфликты между мэрами и губернаторами по поводу распределения денежных и материальных ресурсов, собственности - неизбежная закономерность.
Причины этих разногласий кроются не столько в личных амбициях и неприязни или в «нежелании губернаторов поделиться властью» (хотя и эти факторы нельзя сбрасывать со счетов), сколько в разрыве между действующими нормами права и объективной реальностью. И мэры, и губернаторы оказались заложниками непродуманной системы власти, установленной в Конституции и федеральном законе о местном самоуправлении. Их устойчивость объясняется и тем, что до сих пор затягивается разработка процедуры передачи государственной собственности в муниципальную. А формирование этой собственности идет черепашьими шагами, потому что многие объекты городской инфраструктуры оказались приватизированными еще до введения местного самоуправления в его новом качестве, причем среди акционированных – так называемые «бюджетообразующие» предприятия и организации; передать в ведение органов местного самоуправления региональную государственную собственность – значит оголить и без того скудный региональный бюджет.
Конфликты мэров и губернаторов в первую очередь отражаются на положении населения. Более половины обращений населения на имя глав субъектов Федерации содержат вопросы, решение которых входит в прямую компетенцию органов местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что люди не надеются пока на действенную помощь местной власти.
Мэры городов проводят иногда необдуманные эксперименты с городским хозяйством, которые в конечном итоге бьют по карману наименее обеспеченных категорий населения.
Пытаясь хоть как-то пополнить муниципальную казну и реанимировать систему городского транспорта, мэр Омска В. Рощупкин решил провести эксперимент по сокращению расходов городского бюджета. В связи с нехваткой горючего для автобусов 40% муниципального транспорта не выходит на трассу. Чтобы изменить ситуацию, городские власти решили вместо обычных автобусов ввести «самоокупаемые». Разница заключается в том, что в «самоокупаемых» автобусах никакие льготы ни для кого не действуют. Все пассажиры должны платить за проезд по 2 рубля. Вскоре обычные автобусы исчезли, и по городу начали ходить только «самоокупаемые». Областная прокуратура начала проверку законности такого нововведения, а у здания мэрии долго стояли пикеты пенсионеров, требующих вернуть их законные льготы на транспорте.
На взаимоотношения мэров и губернаторов оказывают влияние и другие факторы: правовые, политические, концептуальные, управленческие, личностно-субъективные, придающие им ту или иную направленность, специфические оттенки. В разные периоды времени то один, то другой фактор в конфликте начинает играть определяющую роль. «Локальный» конфликт мэров и губернаторов имеет тенденцию к расширению, захватывает все больше сфер общественной жизни, в него втягиваются все больше конфликтующих сторон.
В выборной борьбе губернаторов и мэров наблюдается один интересный парадокс: новоизбранные губернаторы из числа бывших «муниципалов» стремятся установить всеобъемлющий контроль за главами органов местного самоуправления, иногда даже более жесткий, чем их предшественники.
В лице мэров региональные лидеры часто сталкиваются с новым поколением (прежде всего в социальном, но также и в демографическом смысле слова) динамичных современных руководителей. Казалось бы, представители заведомо более сильной во всех отношениях государственной власти должны были побеждать в этой борьбе. Но наблюдаемая тенденция свидетельствует об обратном: более молодые, приспособленные к работе в экстремальных условиях «дикого» российского рынка главы самоуправления крупных городов одерживают поистине триумфальные победы на выборах глав субъектов Федерации, что позволяет говорить о формировании новой политической элиты, которой становится тесно на внутри региональном уровне. Кроме того, этот процесс свидетельствует о восприятии правительственными и президентскими структурами глав местного самоуправления как нового кадрового резерва государственного управления и большой политики.
Стоит обратить внимание и на интенсивную криминализацию местного самоуправления. Особый интерес у криминальных структур вызывает даже не сама возможность участия в органах местной власти, а использование ее как инструмента обогащения за счет нового передела собственности, получения налоговых льгот, муниципальных заказов, лицензий и т.д. Ведь федеральный закон о местном самоуправлении требует от органов государственной власти при недостаточном объеме доходов муниципальных образований передавать им дополнительные доходные источники регионального бюджета, а также в случае осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий наделять их соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. Как любой собственник, местные власти, согласно закону, вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное и постоянное пользование юридическим и физическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, совершать с ней различные сделки. И от того, какие условия, правила этих коммерческих операций с муниципальной собственностью будут установлены местными властями, зависит благополучие предпринимателей. Уже сейчас некоторые главы местного самоуправления вынашивают идеи о превращении своих территорий в «закрытые акционерные общества», «оффшорные зоны» или «финансово-промышленные группы».
Все эти факторы послужили причиной возникновения идеи восстановления вертикали исполнительной власти не только со стороны региональных, но и федеральных властей. Причем и здесь наблюдается два подхода: возрождение вертикали только по переданным государственным полномочиям и создание абсолютной вертикали - по всему объему компетенции органов местного самоуправления.
Когда во главе Правительства РФ стоял Е.М. Примаков он своей властью назначал мэров городов заместителями губернаторов, хотя такая практика не соответствует действующему законодательству и, на наш взгляд, не решает проблему противостояния мэров и губернаторов. Нужна серьезная корректировка федерального законодательства, и, прежде всего, федерального закона о местном самоуправлении, Бюджетного кодекса и практики перераспределения и собирания налогов. Необходимо во всех субъектах Федерации принять закон о статусе столицы, административного центра, где, по возможности, более подробно разграничить компетенцию между органами государственной власти и местного самоуправления в решении общегородских дел. Причем делать это не в одностороннем порядке, а совместными усилиями и государственных органов власти, и местного самоуправления.
Хотя, по нашему мнению, даже после такой корректировки конфликтная ситуация не будет до конца исчерпана. Нормальная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти будет порождать все новые и новые противостояния. Корректировка законодательства без пересмотра всей системы власти Российского государства может только на время ограничить конфликт между региональными и местными властями и свести разногласия между ними в русло цивилизованных правил и процедур.
К сожалению, пока ни у региональных, ни у местных властей не произошло осознание того, что у них одинаковые цели - благополучие населения, которое их избрало и доверило от своего имени управлять местными делами.
Сегодня же, пока не пересмотрена законодательная база местного самоуправления, не отрегулированы межбюджетные отношения, имеются только самые обычные политические меры для разрешения конфликтов между органами государственной власти и местного самоуправления. Это стол переговоров, согласование и убеждение аргументами. И, естественно, компромисс, а также желание его достичь со стороны обоих уровней власти.
 

* По нашему мнению, местное самоуправление осуществляется в России в двух формах: местной власти и собственно самоуправления (общественного самоуправления). Под местной властью нами понимается устанавливаемая государством в соответствии с законом система органов и должностных лиц (прежде всего выборных), осуществляющих местное управление на своей территории, с достаточной степенью автономии и самостоятельности по отношению к органам государственной власти, наделенная собственной компетенцией по решению большей части государственных дел и местных вопросов, исходя из специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и других особенностей, обладающая правом формирования местного бюджета, взимания местных налогов и сборов и управления муниципальной собственностью, действующая на основе федерального и регионального законодательства, а также собственных учредительных и иных нормативно-правовых актов. Собственно самоуправление - добровольная, осознанная, самоорганизующаяся, саморегулирующаяся деятельность населения на части территории (по месту жительства) для удовлетворения общих интересов и потребностей.
 

** Еще в октябре 1995 года Р. Хартли, ответственный за Секретариат Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, на международном семинаре по проблемам местного самоуправления в Карелии говорил: «В настоящих обстоятельствах закон, возможно, максимально приближен к принципу Европейского Устава и, если он будет исполняться, а также если все последующее законодательство будет приводиться в соответствие с ним, возможно достижение большого прогресса. Но чудес не бывает. Всегда был и всегда будет, фактически во всех странах, нелегкий мир между местными и центральными властями. Это, по сути дела, – потенциал для конфликта. Очевидно, финансовый вопрос – один из важнейших. Нет ничего хорошего в переложении ответственности без денег для их осуществления. Закон, новый закон, дает этому конкретное выражение. Интересно будет посмотреть, как это будет работать на практике».
 

НАШЕ ДОСЬЕ: Ирина МАЧУЛЬСКАЯ ИРИНА ГРИГОРЬЕВНА МАЧУЛЬСКАЯ
Государственный советник Российской Федерации 3 класса, аспирант Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Окончила Саратовский юридический институт, Днепропетровский государственный Университет им. «300-летия воссоединения Украины с Россией» (факультеты журналистики и филологический) и высшую комсомольскую школу.
Работает в Организационном управлении Аппарата Совета Федерации советником отдела по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
Автор более двадцати публикаций по проблемам государственного строительства, федеративных отношений и местного самоуправления. Увлекается творчеством в любых его проявлениях (литературой, живописью, скульптурой, народными промыслами), уважает людей, которые что-то могут сделать своими руками.
Критерии оценки людей: «Человек стоит ровно столько, сколько он может безвозмездно сделать для другого!» Ненавидит мелочность, двуличие, ложь, наглость и скуку. Предпочитает открытость, духовную щедрость, умение во всем находить хорошее и радоваться каждому прожитому дню.


 

® Федеральный журнал «СЕНАТОР», свидетельство №014633 Комитета РФ по печати (1996).
Учредители: ЗАО «Издательство «ИНТЕРПРЕССА» (г. Москва); Администрация Тюменской области.
Тираж – 20 000 экз., объем – 200 полос. Полиграфия: ScanWeb (Finland).
Телефон редакции: +7 (495) 764-49-43. E-mail: senatmedia@yahoo.com
.


 

В с е   п р а в а   з а щ и щ е н ы   и   о х р а н я ю т с я   з а к о н о м   РФ – © 1996-2016.
Мнение авторов необязательно совпадает с мнением редакции. Перепечатка материалов и их использование в любой форме
обязательно с разрешения редакции со ссылкой на Федеральный журнал «СЕНАТОР» издательского дома «ИНТЕРПРЕССА».
Редакция не отвечает на письма и не вступает в переписку.